吴大付

（九三学社河南科技学院基层委员会）

土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权,鼓励农民将承包地向专业大户、合作社等流转,发展农业规模经营。

土地流转是适应我国农业发展形势的需要，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路。我国土地流转始于20世纪90年代。进入21世纪以来，土地流转得到政府高度重视，特别是《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》两个个文件的发布和实施，农村土地实行“三权分置”，我国新一轮土地流转的高潮会再次掀起。土地流转对于解决“三农”问题具有重要的现实意义。

一、土地流转的现实意义

（一）土地流转解决我国地谁来种的问题

随着我国新型城镇化、工业化进程的加快，农村大量劳动力涌进城市，尤其以农村青壮年人为主，直接带来了农业劳动力缺乏、撂荒、粗放式耕作、种地难等一系列问题。有资料表明，2012年，我国农民工数量达到了2.6亿人，每年还要新增900～1000万。据四川省抽样调查，有26%的农户举家外出，20%的留守农户，转移比例平均60%，高者达70%～80%，务农农民50岁以上占54%，60岁以上30%，70岁以上13%；妇女60%。陕西抽样调查：外出农村劳动力中“80后”“90后”青壮年劳动力占72%；务农农民平均年龄为55岁；从事农业劳动的劳动力中妇女占63%；农村新生劳动力离农意愿强烈，农业后继乏人问题步步紧逼。在新生代农民工中76% 不愿再回乡务农；85%的从未种过地；90后不会种地。国家统计局2010年10省调查：90%的新生代农民工没有从事过一天的农业生产活动。为了解决我国地谁来种的问题，必须加大土地流转的力度和速度。我国流转面积持续增长，从2012年12月底,全国土地流转面积约1800万公顷,占家庭承包耕地面积的21.5%。2013年底全国土地流转面积达2300万公顷，已占家庭承包耕地面积的26.0%，截止到2014年9月，我国土地流转面积达到了2533.3万公顷，已占家庭承包耕地面积的28.8%.。

（二）推动农业规模经营的发展

与世界多数国家相比,我国耕地数量不足,质量差。数量不足主要表现在人均耕地占有量上 ,质量差主要表现在水土流失严重,耕地沙化严重上。另外,撂荒面积也日益增多,建筑用地占用耕地的现象更是不断泛滥,进一步导致耕地面积的减少。以上这些表明耕地问题日益突显出来。就需要我们提高对其的利用效率,提高每一寸耕地的产出率。通过土地流转,实现耕地的规模化经营,提高土地的利用效率,进而促进农村经济的发展。

农业产业结构调整已成为农村经济发展的一支重要推动剂。调整产业结构必要改变原来的种植品种、种植模式、种植规模,打破以往“户户都种田,家家小而全”的经营格局,促使土地利用按照效益法则向优势产品和优势产业的流动。实现合理的土地流转,发展规模经营，是促进农村产业结构调整,加快农村经济发展的重要因素。

（三）促进农民专业合作组织的蓬勃发展，助推农业增效、农民增收

由于农户的科技文化素质和资金、技术等方面各不相同，所以又不可能所有的农户都按照统一规划从事种养经营，只有从实际出发，积极引导农户进行土地流转，才能落实农业结构调整中的区域布局规划，促进土地向专业经营大户集中，进而推动农业的规模经营，提高产业化的组织化程度，实现农业的高效益。且传统农业回报率低，缺乏吸引力，农业收入在农民收入中的比重大大下降，而现代农业的发展也没有取得很大进展。农业的产业弱势是自然形成的，农业生产易受自然条件的制约，旱灾水灾都影响农业收成，生产周期长而且回报率较低。据测算，扣除生产成本和地租，再加上种粮补贴，一亩地的年纯收入在三四百元左右。《人民日报》的相关数据显示：在 2012年的农民人均纯收入中，来自农业的收入比重已经降到 26.6%。只有依托农村能人，发展农业机械化合作社、不同作物和畜禽养殖专业合作社，增加对农业的投入，实行统一供种、统一管理、统一价格，既保证增产，又能够增强抵御市场风险能力，增加农民收入。在最近几年的CCTV1套新闻联播中报道了各地年末农民专业合作社分红的场景，少者几万元，多者几十万甚至百万元，农民抱着成捆的人民币喜笑颜开。

二、目前我国流转土地主要利用模式

农业用地在土地承包期限内，可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权，鼓励农民将承包的土地向专业大户、合作农场和农业园区流转，发展农业规模经营。在不改变家庭承包经营基本制度的基础上，把股份制引入土地制度建设，建立以土地为主要内容的农村股份合作制，把农民承包的土地从实物形态变为价值形态，让一部分农民获得股权后安心从事二、三产业；另一部分农民可以扩大土地经营规模，实现新型农业现代化。

根据对河南有关市县的调查，流转的土地利用方式大致分为：种植业、养殖业、农产品加工和仓储等，种植业主要以家庭农场、农民专业合作社和设施栽培为主要利用方式，占到流转土地总面积的70%左右；养殖业以建设养殖场或养殖小区为主，占25%左右；农产品加工和仓储利用很少，占5%左右，多用来建冷库和加工车间。

在种植业方面多以果树、蔬菜、花卉、风景园林的树种种植和栽培为主。流转的土地在粮食作物种植上有比较大的差异。柘城县截止2013年4月，家庭承包经营耕地总面积105.49万亩，农户24.72万户，土地流转总面积11.76万亩，占全县家庭承包经营耕地面积的11.15%；用于种植粮食作物面积8.72万亩，占农村土地流转总面积的74.15%。济源市通过土地流转百亩以上种植农户186家，流转土地面积129858亩(不含水域)，种植粮食作物的50家，种植面积44809亩，占流转土地面积的34.5%；种植花卉苗木的70家，种植面积50257亩，占流转面积的38.7%。有的地方流转的土地种粮不足1成。

三、流转土地非粮化

（一）非粮化的原因

流转土地种粮主要是生产成本高，导致种粮效益低下。原因在于：

1、城镇化发展推动土地流转价格逐步攀升。荥阳县拟规划成为郑州的一个市区，目前已经开始合村并镇工作。随着县并区的推进，城郊土地价格预期不断上升，流转速度明显加快。目前全县共流转12万亩土地，其中2014年流转达4万亩，土地流转价格每亩约1200斤小麦，最高流转价在1500～1600元/亩左右。一般县市流转土地租金也在800～1000斤小麦；一小麦目前每斤1.1元计，土地租金800～1600元。

2、城市规划和公路等基础设施及南水北调等大型工程建设助推苗木花卉市场需求。随着我省城镇化进程的加快，各个市县城区面积都在不断地增扩、小城镇城区面积甚至成倍增加，新型社区建设带动了园林绿化、草坪产业的发展，而南水北调中线工程的建设要求水渠两侧若干米内要植树绿化保护水质，加大了市场需求。

3、种植苗木花卉和蔬菜等经济作物远比种粮效益高。花卉苗木一般3～5年即可出售，亩收益万元左右，比种粮效益高许多。栽苗木的土地，一旦被政府征用，每亩可获得7～8万元的补偿，相当于数十年的种粮收益。在荥阳县一些未流转的土地，也已开始栽种苗木，估计占现有耕地面积的25%左右，主要集中在城郊乡镇道路两旁的农田。

4、农业机械投资大、人工费用也高，提升了流转土地非粮化比例。

在我省因人口多，人均耕地面积偏低，通过土地流转尽管能够加大土地面积，适当提高农户经营土地面积，但是还不够大。以济源市为例，该市土地流转“转”出百亩以上大户186家,流转土地面积129858亩，其中千亩以上大户50家，流转土地面积90727亩；500至1000亩流转大户28家，流转土地面积17195亩；100至500亩108家，流转土地面积21936亩。百亩以下流转户约290家，流转土地面积约23200亩。根据对新乡市周围土地流转的调查，也多以500亩面积以下居多。在这样比较少的耕地上种植粮食作物，需要投入大型拖拉机和农机具，一次巨大的投资。现在人工费用也增加了很多，在2014年麦播季节，雇佣劳动力一天至少140元。这个工资和其他产业相比，也只是一般，与房地产相比，2013 年的房地产大量兴建超过了 2011 年和 2012 年的总和，工地用工数量很大，一般工种日薪在 200 元以上，技术工种日薪普遍超过300 元。在对流转土地的家庭农场主调查时，农场主算了一笔账，种植一亩蔬菜的收入相当于种植5～7亩粮食作物的收入。

5、近年来天气异常，导致粮食作物产量不稳，粮食作物生产的风险性增加。

自2000年以来，我省几乎年年都要遭受旱涝灾害。如2010年我省乃至整个黄淮海地区小麦从播种到返青拔节期间的150天没有降水，严重影响着小麦的生产。2011年，新乡市在小麦播种到越冬期间，降水量达到了270mm，占常年平均降水量的45%左右。2014年，我省的平顶山、许昌等市的部分县市遭受了1951年以来最严重的干旱，导致玉米绝收。为了浇灌粮食作物，增加了不少生产成本。

6、随着我省玉米秸秆的大量直接还田，为一些害虫越冬提供了丰富的食物，加大了小麦等粮食作物的虫害，也增加了粮食作物生产成本。

7、工商资本介入土地流转，助推了土地流转的非粮化。

随着我国房地产的不景气，越来越多的工商资本转向农业，一些房地产商财大气粗，流转土地面积数千亩，而这些土地用于种植药材、果树、绿化苗木等植物，甚至通过种养结合，发展旅游农业。

（二）流转土地非粮化的建议

针对流转土地非粮化趋势的加剧，确保我省粮食生产，保障我国粮食安全，必须扭转非粮化发展趋势，建议如下：

1、完善粮食补贴政策，让粮食种植者得到更多的实惠。把粮食补贴直接补贴给粮食作物种植者，粮食补贴与出售粮食数量直接挂钩。政府指定粮库或粮商来收购，卖粮者拿着粮食出售票据直接到农业发展银行领取补贴，弥补种粮生产成本，保护农民种粮积极性。

“非粮化”倾向若超过一定程度的范畴,造成粮食产量急剧减少,将会威胁到国家粮食安全。为此，我国各级政府应及早进行统筹规划,合理引导和调整种植结构。相关政府部门应严格划定粮食主产区,对各区域设立高产区作物带,并在道路水利等基础设施建设、农业技术等方面给予引导和保障。整合农业补贴和专项经费的使用，加大粮食主产区和核心区扶持力度，确保农民种粮收益达到种植蔬菜、花卉、经济作物等种植者平均收入。

2、对于永久基本农田划定和设施农用地做出硬性规定，这些土地只能种植粮食作物，扎紧耕地保护的“篱笆”，筑牢国家粮食安全的基石。建议省政府加大对流转土地非粮化的调查，针对我省不同县市在粮食生产的地位不同，提出一个流转土地非粮化比例的上限为指导，确保我省粮食作物种植面积不下滑。如粮食生产大县流转土地非粮化比例不得超过10%，对于一般县市非粮化比例不得超过25%。对于那些没有超过非粮化上限的县市给予一定的奖励，对于超过上限的给予一定的惩罚。

3、充分利用我国间作套种传统农业技术，大力发展高效生态农业，扩大我省粮食作物种植面积。对于果园，在种植果树时尽量采用宽窄行或等行距，果粮间作，如新郑市枣粮间作，秋季种麦时，枣树叶脱落差不多，在小麦生长期内，对枣树影响较小，枣麦生产相互影响不大。这方面做得比较好的还有卫辉市唐庄桃花源。对于葡萄种植可以采取宽窄行，在宽行中种植小麦。若葡萄行比较窄的话，可以在葡萄园里养鸡、鸭或鹅等家禽，让家禽在果园里吃虫、吃草，同时在果园里安装日光能诱虫灯，夜晚引诱害虫，增加家禽食物量，还可以减少农药的使用，甚至还可以在果园里种植牧草等，大力发展散养家禽，增加禽肉生产量，间接增加粮食生产。

对于荒地、盐碱地和腾出的农村宅基地流转，可以充分利用养殖——种植——沼气三位一体的生态农业模式，对土地进行改良，不断提高土壤肥力。首先利用我省丰富的玉米等作物秸秆资源，大力发展肉牛养殖，为沼气提供原料，同时利用这些荒地种植苜蓿等豆科牧草，沼渣和沼液施用到牧草种植田，不断改良土地和提高土壤肥力。通过3～5年的改良，这些土地可以用于粮食作物生产，改良土壤和利用融为一体，保障我省耕地面积的动态平衡。

充分利用我国目前把土豆纳入到粮食作物生产范畴的机遇，在果园等高效作物种植园里，种植土豆，扩大我省土豆生产面积，增加粮食总产。

4、让保险业扩大到粮食生产领域，降低粮食生产的风险，稳定粮食生产者的收入。可以借鉴加拿大农业保险做法，为了保护农民免遭由于气候或其他自然灾害如干旱、洪涝、冰雹等带来的损失。该项目也是由农民、中央和省政府三方共同承担，各省政府具体实施。农民如遭受自然灾害，中央和省政府联合出资赔偿，农民、中央和省政府三者出资比例为1：2：7。稳定粮食生产者收入，提高粮食种植的积极性，保障我国粮食安全。我们的饭碗要端在我们手中，我们的饭碗装着我们自己生产的粮食。